2015年国家开始逐步推进“放管服”改革，2019年国务院进一步明确提出“放管服”改革要求。成品油流通行业市场格局不断演变，竞争更加激烈，同时政府部门的监管工作也面临新的挑战。通过深入调研，提出我国成品油流通行业高质量发展的举措，明确进一步加强和完善成品油流通管理、培育流通发展新优势的侧重点，为更好服务民生扩大消费、推进高质量发展提供重要决策支持。

一、“放管服”背景下成品油流通行业发展现状

随着国家逐步深化市场化改革，越来越多的民营企业参与到成品油流通行业中来。同时，根据“十四五”规划，我国将会逐步减少对于化石能源的依赖，加快低碳、新能源的建设。各省市对于成品油行业的“十四五”规划重点在于流通环节，对加油站建设、民营资本参与批发与储运等将加强统筹规划。

1. 成品油批发市场现状

（1）成品油批发市场运行现状分析

从供应面看，2021年，中国主营炼厂开工负荷整体表现平稳，季节性检修影响相对明显。其中最低点出现在3月份，当月平均开工负荷为71.72%，高点出现在11月份，为78.21%。从需求面看，成品油需求整体回涨，成品油消费31974万吨，同比增长10.3%，其中，汽油和柴油分别同比增长20.7%和4.5%，煤油同比下降2.2%。2021年，国内公共卫生事件虽偶有发生，但均得到快速有效的控制，国内经济受影响较去年明显减弱，整体经济发展表现乐观。受此影响，2021年中国汽、柴、煤油需求整体表现向好，尤其是9、10月份出现集中补货热潮，也导致国内部分地区出现资源偏紧情况。

（2）成品油批发市场价格变化分析

2021年中国成品油批发均价同比明显上涨，整体呈现出了持续回涨，并于9、10月份阶段性冲高后再次回落的走势。造成国内成品油批发价格整体上涨的主要原因是国际原油价格今年涨势明显，此外国内成品油需求较好以及阶段性、区域性的资源偏紧也是导致价格短时大涨的重要影响因素。

（3）成品油批发市场竞争分析

自《关于加快发展流通促进商业消费的意见》发布以来，取消了石油成品油批发仓储经营资格审批，将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府，加强了成品油流通事中事后监管，扩大了成品油市场准入。除了原有的业内企业参与外，还吸引资金充沛的投资者，行业容量有限，此举加剧了中国成品油批发市场竞争。炼化版图转变为中石油、中石化与其他国企和地方炼厂“三分天下”的局面，成品油零售市场形成“两大多小”竞争格局。

2. 成品油储运及零售现状

（1）成品油库库容持续增长

2021年总库容约为6000万立方米（含在建部分库容），加上其他商业企业的储备能力，至2021年底，对应储备能力超过了6000万吨。广东省成品油库库容总规模约占全国的20%，华东地区的江苏、浙江、上海合计占全国的23%，华北地区的山东、河北两省也占据较高比例。中国石油、中国石化两大公司占据成品油油库市场主导地位，中国海油、中外合资企业等新进入企业也在新建、收购成品油库。从中国代表性油库的容量来看，东营原油库、浙江台州临海油库容量处于领先水平。天津、鄯善、舟山为前三石油储备基地。

（2）成品油库存呈现震荡趋势

2021年，汽、柴油库存双涨，国内汽、柴、煤油需求量同比分别上涨13.9%、9.7%和16.5%。其中，汽油库存1418.7万吨，环比上涨2.5%，库容比40.5%；柴油库存1494.2万吨，环比上涨2.0%，库容比33.2%。第一、二季度，国内汽油需求处于稳定状态，而柴油需求恢复缓慢，成品油市场供过于求，因此成品油库存一直处于高位，库存压力较大。但由于国内疫情控制较为有效，整体经济发展表现乐观，成品油需求整体表现向好，尤其是第四季度成品油需求大幅增加，成品油库存大幅减少。

（3）成品油供需仍存在一定失衡

据国家统计局数据，2021年，中国成品油产量35738.2万吨，中国最早摆脱了新冠疫情的影响，成品油产销大幅度上涨。2021年汽油、柴油、航煤供需差量较2020年均有所下降，但供需平衡问题仍然存在。柴油的供需差量一直都是最大的，汽油次之，航煤供需差量最小。

（4）成品油零售价格变化幅度大

受国际油价波动影响，2021年成品油零售价格波动频繁，价格整体高于2020年度同期。汽油、柴油价格各上涨15次，下跌6次，但下跌幅度较低，上涨幅度较大，4次不作调整。相比2021年初，10月的汽油、柴油零售价格上涨幅度高达25%，整体呈现上升趋势，与2020年度的整体趋势相反，在年末，汽油、柴油价格出现下跌，与2020年度趋势一致。在各经营主体方面，变动趋势基本一致，其他经营主体价格略低于国有石油公司。

二、成品油流通行业发展存在问题

1. 监管执法面临更高要求，却缺乏依据

伴随着成品油销售主体的增多，成品油市场中出现的问题也越来越多，但目前国内相关的法律体系并不完善。目前国内对成品油流通行业出台的最新的法律法规是在2016年，难以应对当前日趋复杂的市场环境，与成品油行业相关的法律法规亟待完善。

2. 成品油市场供应主体增加，供需矛盾加大

2021年，中国民营加油站增速有所放缓，外资加油站缓慢增长。加油站总量趋于饱和，增长空间已经很小。2017-2021年，成品油供需矛盾逐年加深，主要体现在供需差量呈现逐年扩大的趋势，并且供需差量增速逐年提高。整体看中国炼油能力过剩，且有加剧趋势，需求市场有所缩小，供需不平衡矛盾仍然突出。

3. 能源转型下，成品油零售面临巨大挑战

新能源汽车的推广给成品油零售带来了巨大挑战。新能源汽车渗透率持续上升。随着新能源汽车、氢燃料客车的增加，叠加产业、“新基建”政策催化、双碳目标的提出，各石油公司助力绿色低碳转型，综合加能站的布局脚步加快，其中尤其快速推进加氢站的建设，成品油的需求空间在被不断压缩。

4. 价格竞争激烈，各地区、各油品价差较大

成品油市场主体多元化格局继续深化，市场竞争日趋激烈。油品同质化、价差扩大化，价格战蔓延但如同饮鸩止渴，初期价降量升，但最终可能导致成品油销售企业销量、效益双下降。一些成品油销售企业出现亏损，导致加油站服务功能弱化、员工规模减少、员工服务意识差，市场份额被蚕食，陷入恶性循环。汽油批发市场价格特征主要表现为东北地区与华东地区低、西北地区与西南地区高位；柴油批发市场价格则华东地区低、西南与沿江地区高。

5. 成品油交易机构和交易平台不够完善

目前国内只有不到10家成品油交易中心，且主要分布在东部沿海地区。这已不能满足目前的交易需求，尤其是内陆地区的交易需求。另外，目前国内成品油交易平台以传统的现货交易为主，在远期合约和期货交易方面的尝试较少。相比于国内大部分商品已经逐渐成熟的电商模式，成品油互联网交易平台发展较慢，基本还处于初期探索阶段，线上交易方式比较单一。

三、成品油流通行业高质量发展举措

1. 加快出台新的管理办法，为监管执法提供依据

石油流通行业出台的最新的法律法规是2016年国家发改委出台的《石油价格管理办法》，距今已过去近六年。然而六年之间政府针对石油流通行业的“放管服”改革却在不断加深，废止《成品油市场管理办法》后，各省级部门编写成品油零售体系发展规划和成品油零售审批标准，按照规划对当地加油站布局和审批。民营和外资企业越来越多的参与到成品油流通市场中来使得市场环境变得越来越复杂，急需出台更为完善的法律法规对市场主体的行为进行规范，为执法部门提供指导。

2. 优化营商环境，培育多元市场需求主体

为化解成品油过剩产能，需要培育更加多元的需求主体。继续改善成品油市场的营商环境，促进其他行业的企业参与到成品油市场中来，以相对合理的价格保障更多企业的用油需求。针对需求主体，应当提升他们的成品油利用效率，并结合碳减排要求帮助其减少和处理成品油燃烧带来的环境污染。

3. 把握发展机遇，实现产业转型升级和布局优化

随着新能源产业的发展，成品油的需求空间逐渐缩小。现有的成品油企业应该顺应新能源行业的发展趋势，抓住发展机遇，对现有的加油站进行升级改造，提供加氢、充电等服务，实现自身的转型。另外顺应国家的乡村振兴战略，开拓乡镇市场，完善乡镇供油体系。

4. 放开成品油价格，市场信号引导资源配置

随着“放管服”改革下市场竞争主体的不断增加，国家可以尝试进一步放开市场价格，发挥市场在资源配置中的决定性作用，以激发各类市场主体的活力，打破国有企业的垄断，在成品油流通行业形成国有企业为主导，各类型企业共同发展的格局。

5. 继续加强成品油交易机构和交易平台建设

为满足中西部地区的发展需求，选择中西部交通发达地区建立区域中心的成品油交易平台。对于现有的成品油交易平台，要不断完善其运行规则，拓宽交易范围，逐步探索并放开成品油远期和期货贸易。此外，加强网上成品油交易平台建设与监管，利用互联网和大数据技术，智能识别符合条件的供应商和客户，提高成品油交易的效率。

6. 建立和完善区域合作协调机制

除中石油等大型国有石油公司外，民营企业和外资企业还不具备在全国范围内跨区域供油的能力。成品油供给企业和客户之间的运输、成品油供给企业之间的运输、成品油企业内部的跨区运输都会产生大量的运输成本。为此，应强化区域内供油企业之间的协调合作，结合交易平台功能，更加高效的满足各区域客户的用油需求。

 （作者   课题组长: 董聪  董秀成   课题组成员：董聪  董秀成  蒋庆哲）